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조회 수 : 355
2015.01.25 (21:45:28)

북한 인권법 국회 외교 통상위 공청회 진술 자료  2014. 12. 19.


북한 인권 관련 법안에 대한 의견

인하대학교 법학전문대학원 교수 정태욱


1. 북한 인권 문제에 대한 두 가지 접근법


북한 인권에 접근하는 방법은 크게 두 범주로 나누어 볼 수 있다. 하나는 ‘협력 모델’이고 다른 하나는 ‘규탄 모델’이다. 협력 모델은 북한 체제를 일단 긍정하면서 점진적 개선을 추구하는 것이고, 규탄 모델은 북한 체제를 기본적으로 부정하면서 북한 체제의 변화를 추구하는 것이다. 그 동안 김대중 정부와 노무현 정부가 협력 모델에 의거하였다면, 이명박 정부와 박근혜 정부는 규탄 모델에 의거하였다고 말할 수 있겠다.


김대중 정부와 노무현 정부는 대체로 남북간의 평화 정착을 기대하며, 우선적으로 인도적 지원에 주력하였다. 이러한 정책은 북한의 인도적 상황의 개선에 기여한 것으로 평가되나, 군사적 정치적 대립을 넘지 못하였고, 결국 북한 인권 문제에 있어 인도적 지원 이상으로 나아가지 못하였다.


반면에 이명박 정부와 박근혜 정부는 북한 체제의 변화를 기대하며, 북한 주민들의 자유에 주안을 두는 정책을 취해왔다고 할 수 있다. 이러한 정책은 북한 인권 문제에 대한 대내외적 경각심을 불러일으키는 성과는 있었다고 할 수 있으나, 한반도 긴장을 고조시키는 문제가 있었고, 북한 인권 문제의 실질적 개선에 도움을 주기보다 오히려 인도적 지원마저 위축시키는 결과를 낳았다고 할 수 있다.


협력 모델은 기본적으로 한반도 평화, 즉 한반도 주민 전체의 평화적 생존권에 방점을 두고 있으며, 잘 될 경우 북한 인권 개선에 실질적 개선이 가능할 수 있을 뿐 아니라, 실패할 경우에도 한반도의 정세를 악화시키지 않고, 인도적 지원으로 북한 주민의 장기적 신뢰형성에 도움을 줄 수 있다는 장점이 있다.


규탄 모델은 북한 정권에 경각심을 불러일으켜 인권개선의 반사적 효과를 거둘 수도 있고, 잘 될 경우 북한 체제 교체와 북한 주민들의 해방을 성취할 수 있으나, 잘 안 될 경우 인권의 실질적 개선도 없이 인도적 지원마저 제약을 받고, 극단적인 경우에는 북한의 고립과 한반도의 적대관계를 심화시켜 무력충돌의 위기를 야기할 수도 있다는 문제가 있다. 이러한 위험은 현재 국내외적으로 실제 상황이 되었다. 대북 삐라 살포가 초래한 문제도 그렇고, 또 국제형사재판으로써 북한 통치자들을 처벌한다는 국제사회의 움직임이 그렇다.

 
어떤 정책을 취하는 데에 있어서 가장 중요한 것은 개선에 앞서 악화의 방지라고 생각한다. 북한 주민의 인권을 개선하고자 하는 노력이 한반도 전체 주민의 평화적 생존권을 위협하게 되어서는 곤란하다고 생각한다. 북한 주민을 압제의 공포로부터 구하려는 노력이 한반도 주민 전체에게 전쟁의 공포를 가중시키는 것이 되어서는 것은 곤란하다고 생각한다. 이런 점에서 협력 모델이 타당하다고 생각한다.


2. 헌법해석론


헌법해석론에서도 유사한 얘기를 할 수 있다. 우리 헌법에 대북 인권정책에 대한 직접적 규정은 없다. 근본적으로 헌법 제3조의 영토규정 그리고 헌법 제10조의 인권보장의 규정을 들어서 북한 주민에 대한 국가의 인권보장의 의무를 얘기할 수도 있다. 그러나 그것은 대원칙에 대한 천명일 뿐 대북 인권정책에 대하여 아무런 지침을 주지 못한다. 북한 거주 주민에 대한 인권 보호를 우리 남측의 주민과 똑같이 할 수는 없다. 우리 판례도 북한 주민을 원칙적으로는 우리 국민으로 보지만 구체적인 법률관계에서는 외국인에 준하는 취급을 할 수 있다고 설시하고 있다. 따라서 대북 인권정책의 입법에 관하여는 또 다른 헌법적 지침이 필요하다. 그것은 헌법 제4조 "대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다"는 규정이 될 수 있다.


사람들은 이 ‘자유민주적 기본질서’의 규정을 북한을 자유민주주의로 바꾸라는 명령으로 이해하기도 한다. 그리고 대북 인권정책도 그런 기조 하에서 생각한다. 이는 곧 앞의 ‘규탄 모델’이다. 그런데 그렇게 될 경우 그 결과는 흡수통일일 것이며, 그것도 지금 상황에서는 ‘강제적’ 흡수통일을 뜻하게 될 것이다.


그러나 위 조항에서도 볼 수 있듯이, 우리 헌법의 자유민주적 통일정책의 궁극적 목표는 '평화통일'이다. 즉 평화통일에 반하는 흡수통일은 불가하다. 우리 헌법상의 자유민주적 통일정책은 평화통일과 조화롭게 해석되어야 한다. 그리하여 우리 헌법상의 통일정책은 자유민주주의를 추구하되, 평화통일의 범위로 제한되는 것으로 봄이 타당할 것이다.  ‘협력 모델’이 바로 그에 적합하다고 생각한다.


3. 북한 인권개선의 지향점


북한 인권을 얘기함에 있어 북한 인권 상황의 열악함을 부인하는 사람은 없을 것이며, 북한 인권 상황의 개선에 반대하는 사람도 없을 것이다. 다만, 북한 인권 개선의 지향점에서는 근본적 차이가 있을 수 있다. 한편에서는 북한 체제를 부인하고 북한에 자유민주적 기본질서를 수립할 것을 목표로 할 수 있다. 그러나 다른 한편에서는 북한이 자유민주적 체제로 전환되면 가장 좋겠지만, 그렇지 않더라도 북한 체제가 나름의 괜찮은 비자유민주적 체제(예컨대 현재 중국과 같은)로 발전해 가는 것만으로 충분하다고 생각할 수 있다.


전자의 인권정책은 북한 정권교체와 연결된다. 그리고 그것이 북한 주민들의 자발적인 혁명에 의한 것이 아닌 이상 평화통일과는 거리가 멀 것이다. 반면에 후자의 인권정책은 반드시 정권교체를 목표로 하지 않는다. 북한 체제의 폭력성과 부조리를 개선해 갈 수 있다면 그것으로 만족할 수 있다. 전자는 앞서 본 ‘규탄 모델’이며, 후자는  ‘협력 모델’에 해당할 것이다.


사람들은 인권의 보편성을 들어 위의 ‘협력 모델’에 반대할 수 있다. 그런데 인권의 보편성은 ‘획일성’과 구분해 보아야 할 것이다. 그 보편성은 '인권 최대치'의 공유가 아니라 '인권 최소치'의 공유로 이해되어야 하며, 또한 역사적 문화적 다양성에 대한 관용을 포함하는 것으로 보아야 할 것이다. 국제인권규범에서도 일찍이 1993년 비엔나 세계인권대회에서 그 문제가 부각되었으며, 같은 자유주의 국가들인 유럽연합 내에서도 인권해석에서 비록 부분적이지만 각국의 ‘판단 여지(margin of appreciation)’를 존중하고 있다.


북한의 심각한 인권침해 상황은 극복되어야 할 것이지만, 그 길이 반드시 자유민주주의, 시장경제, 다당제에만 있는 것은 아니며, 그것은 오히려 과욕일 수 있다. 적어도 북한의 가까운 미래는 자유민주주의가 아니라 중국과 싱가포르와 같은 비자유주의적 체제에 있는지도 모른다. 그렇게 비록 남과 북이 만약 서로 체제는 다를지라도, 서로 공존할 수 있고 최소한의 인권보장의 체계를 갖출 수 있다면, 그러한 한반도 질서를 우리가 외면할 이유는 없을 것이다. ‘협력 모델’의 인식은 바로 그와 같다고 생각하다.


이처럼 ‘협력 모델’에 따른 대북 인권정책은 한민족 공동체가 허용할 수 있는 인권의 최소한을 남북이 공유하면서, 북한과 상호적이고 협력적 차원에서 인권적 개선을 도모하는 것이다. 예컨대 ‘야만적인 강제수용소’ 의 경우, 그것은 최소한의 인권에 반하는 것으로 어떤 체제에서든 허용될 수 없을 것이다. 이는 북한 자신도 그 존재를 부인하고 있다는 점에서 확인될 수 있다. 다만, 그에 대한 문제제기는 북한 체제의 부정이 아니라 남북 행형법제의 상호 교류와 협력이라는 차원에서 접근할 수 있다고 생각한다. 아울러 그러한 협력과정은 상호적이어야 할 것이므로, 북한 또한 우리 남측의 인권에 대하여 문제제기할 수 있어야 할 것이다. 이렇게 하여 남북이, 비록 체제는 서로 다를지라도, 상호 최소한의 인권 수준을 공유하는 민족 공동체의 그림을 그려볼 수 있을 것이다.


물론 이상의 설명은 정부의 대북 인권정책에 대한 것이고, 민간의 대북 인권운동은 그것이 현행법에 저촉되지 않는 이상 각기 고유한 관점에 의하여 자유롭게 수행될 수 있을 것이다. 북한을 자유민주적 체제로 변화시키는 인권운동도 충분히 가능할 것이며, 반대로 북한 주민의 자유와 해방에는 상관하지 않고 무조건적 인도적 지원에만 집중할 수도 있을 것이다. 또한 국제적인 차원에서의 대북 인권정책도 우리 헌법의 평화통일의 한계에 구속되지 않을 것이다. 다만, 국제사회의 대북인권정책에 우리 정부의 협조가 필요한 경우에는 평화통일에 의한 한계가 다시 고려되어야 할 것이다.


4. 법안 검토


가. 김영우 의원(새누리당)의 북한인권법안


새누리당 법안의 주된 내용으로는 첫째, 북한에 대한 인도적 지원 규정(제7조), 둘째 대북인권활동 지원을 위한 북한인권재단 설립(제9조), 셋째 북한인권 침해사례를 조사하기 위한 북한인권 기록보존소 설치(제12조) 등을 들 수 있다.


대북 인도적 지원의 규정은 새누리 당의 이전의 다른 법안들과 비교하여 볼 때, 남북 협력적 측면을 가미한 것으로 볼 수 있다. 하지만, 그 규정은 인도적 지원을 활성화하기보다 인도적 지원을 제한하는 쪽으로 기능할 가능성이 커 보인다. 인도적 지원의 구체적 내용과 방안보다는 ‘국제적으로 인정되는 인도 기준에 따라 전달, 분배, 감시되어야 한다’는 전제 조건을 강조하고 있으며, 심지어 민간단체의 지원에 대하여도 그와 같은 조건을 주문하고 있어, 언제든지 정부의 뜻에 따라 인도적 지원을 통제할 수 있는 여지를 남겼다.


북한인권재단은 새누리당의 인권법안의 중추적인 부분으로 여겨진다. 법안 관련 재정소요추정치에서도 인권재단이 차지하는 비중이 절대적이다. 5년간 전체 예산 1361억원 중 인권재단의 예산만 1318억(법안 첨부 재정소요추정치)에 이른다. 재단이 하게 될 일들은 '북한 인권 실태에 대한 조사 연구, '북한인권관련 시민단체의 지원', '통일부장관 지정 사업의 실시', '정부 및 민간에 의한 대북 인도적지원의 모니터링' 등이다. 언뜻 보면 통일부의 지도하에 일반적인 북한 인권 지원 사업을 하는 것으로 보이지만, 사실은 심각한 내용을 포함하고 있다. 이는 특히 북한인권 기록보존소 등과 연결되어 이해되어야 한다.


주지하듯이, 북한인권 기록보존소는 독일 동서 분단의 시기에 서독이 동독에 대한 ‘과거청산’을 위해 설치하였던 ‘잘츠기터(Salzgitter) 중앙기록보존소’를 모델로 한 것이다. 즉 북한인권 기록보존소는 바로 북한 정권 붕괴 혹은 흡수통일 후에 북한의 인권침해행위를 단죄하기 위한 것이다. 그것을 법무부에 설치하는 것은 그 기구의 성격상 당연한 귀결일 것이다. 그런데 법안 소요 내역을 보면 북한인권 기록보존소의 예산은 5년간 35억 정도이다. 즉 사실상 주된 조사활동은 북한인권 기록보존소가 아니라 북한인권재단의 몫이 될 가능성이 크다. 다시 말하면 북한인권 침해실태의 조사는 어떤 법적 형식 없이 북한인권재단 혹은 재단의 지원을 받는 민간단체에 의하여 이루어지고, 법무부는 그것에 근거하여 북한지도부의 형사책임을 묻는 구조가 되는 것이다. 이는 북한의 반발이라는 문제는 고사하고, 우리 형사사법의 기본틀에 어긋난다고 할 것이다.


다른 한편 북한 인권재단의 북한인권 조사활동은 유엔 인권체제의 한 부분으로 서울에 설치하게 될 북한인권 ‘현장사무소(field based structure)’와도 관련될 것으로 예상된다. 그런데 그 현장사무소는 바로 북한 통치자들을 국제형사재판에 회부하기 위한 자료를 조사하고 수집하는 역할을 하게 된다.


이렇게 볼 때, 새누리당 법안의 주축인 북한인권재단은 결국 북한에 대한 인도적 지원을 감시하고, 정부의 뜻에 따른 대북 인권정책을 추진하고 심지어는 국내외적으로 북한 정권 붕괴 활동 그리고 흡수통일 후의 북한 과거청산에 기여하는 기구가 될 가능성이 농후하다.
결론적으로 새누리당의 북한인권법안은 ‘협력 모델’이 아니라 ‘규탄 모델’에 속한다고 할 수 있고, 그 인권정책은 북한 주민의 인권개선에 실질적인 도움을 주는 측면은 매우 미약해 보인다.


나. 심재권 의원(새정치민주연합)의 북한인권증진법안


이 법안의 주요 내용은 남북인권대화를 추진하고(제6조), 그를 위해서 통일부에 남북대화 자문위원회를 두고(제7조), 아울러 인도적 지원 협의회와 인도적 지원 사무소를 설치하고(제8조 및 제9조), 북한 인권 개선을 위한 정보 수집과 보존을 위한 인권정보센터까지 통일부에 설치하는 것으로 요약될 수 있다.


남북 인권대화라는 개념을 도입한 것은 ‘협력 모델’임을 천명하는 것이라고 생각한다. 하지만 이 법안에서 남북 인권대화의 틀은 아직 충분히 체계화된 것 같지는 않다. 우선 남북 인권대화를 기조로 삼는다면, 단순히 북한인권증진이 아니라 인권에 관한 남북협력체계를 구축하는 법이 되어야 할 것이다. 개념 정의에서도 남북 인권대화를 ‘북한 주민의 자유권 증진’에 국한시켰는데(제3조 제3호), 대화라고 하면서 이렇게 북한 인권만을 대상으로 삼는 것은 모순이라고 할 것이다. 또한 남북인권대화를 단지 ‘자유권’에 국한할 이유는 없다고 생각한다. 인도적 지원까지 포함하여 국제인권규범 전체를 대화 의제로 삼을 수 있어야 할 것이다. 그리하여 예컨대 1991년 남북기본합의서와 같이 ‘인권 분야에 관한 남북교류협력공동위원회’의 수준까지 염두에 둘 수 있을 것이다.


또한 인권대화 자문위원회를 통일부에 두되, 그 위원들은 국회에서 선출하도록 하였는데(제7조), 어떤 독립 규제위원회가 아닌 통일부 산하의 행정 자문위원회의 위원들을 국회가 선출한다는 것은 국가조직 원리에 맞지 않아 보인다. 국회가 위원을 선출하는 것이라면, 남북 인권대화 자문위원회는 범국가적 독립위원회로 격상되어야 옳을 것이고, 만약 개별 행정부 산하에 그 자문회의를 두고자 한다면, 그 구성에 대하여 국회는 관여하지 말고, 차라리 국회에 남북 인권대화를 위한 특별위원회를 설치하는 것이 나을 것이다.


새정치민주연합의 법안에서 가장 중심적인 내용은 대북 인도적 지원으로 보인다. 인도적 지원의 내용에 대한 적극적이고 상세한 규정을 두었을 뿐 아니라, 인도적 지원 협의회를 여러 부처의 차관을 포함하는 범정부적 차원에서 구성토록 하였고(제8조 제3항), 또 인도적 지원 사무소를 두어 협의회의 논의 사항을 집행할 수 있도록 하였다. 다만, 인도적 지원 사무소의 일 가운데에는 ‘국군포로, 납북자, 이산가족’의 문제도 포함되어 있는데, 이는 대북 인도적 지원의 문제와는 성격이 많이 다르다고 생각한다.


이러한 모순점들은 새정치민주연합의 법안이 그 실질은 대북 인도적 지원에 중점을 놓고 있으며, 다만 그 명분에서만 남북 인권대화의 기조를 취하고 있는 데에서 생기는 불일치들이 아닌가 생각한다.


북한인권 정보센터는 새누리당 안의 북한인권재단과 북한인권 기록보존소에 대한 대응으로 이해된다. 법안의 성격으로만 보면 새누리당 안이 북한 정권의 붕괴에 대비하는 것이라고 할 때, 새정치민주연합의 안은 남북 인권대화를 위한 것이 되어야 할 것이다. 그러나 북한인권 정보센터가 담당하게 될 일(제10조 제2항)에는 어떤 특색이 보이지 않는다. 즉 ‘북한주민들의 인권실태 조사’, ‘북한주민 인권문제 해결을 위한 정책 개발’, ‘북한 주민 인권 개선을 위한 국제 교류 및 협력활동’, ‘국군포로, 납북자, 이산가족과 관련된 사항’ 등 기존의 통일부와 통일부 산하 통일연구원에서 통상적으로 해 오던 일의 범주에서 벗어나지 않는다고 생각된다.


전체적으로 새정치민주연합의 북한인권증진법안은 비록 ‘남북 인권대화’를 기조로 내세웠지만, 통일부에서 담당해 오던 여러 북한 인권관련 업무를 다시 확인하고, 다만, 그 가운데 인도적 지원을 법제화하여 강조하는 데에 중점을 둔 것이라고 생각된다.


5. 맺음말


6.25 전쟁 이후 한반도는 아직 평화상태를 회복하지 못하고 있다. 게다가 새로운 군사적 대립과 위험이 추가되고 있다. 이러한 상황에서 북한 인권문제는 매우 어려운, 종합적인 지혜를 요구하는 과제가 아닐 수 없다. 평화를 진작시키면서, 북한 주민들의 인권개선에 실질적 도움을 줄 수 있는 지속가능한 틀을 만드는 입법적 지혜를 기원한다.

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