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민주법연이 발표한 성명서 모음입니다.
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부안 방사성폐기장 유치찬반 주민투표의 실시에 즈음한 민주주의법학연구회의 견해  

한국사회의 법제도 및 법학의 민주화에 이바지함을 목적으로 활동하는 우리 민주주의법학연구회 소속의 교수 및 연구자 일동은 부안 군민들이 지금 추진하고 있는 자주관리 주민투표를 통해 부안의 문제가 자주적이고 평화적으로 해결되기를 기대한다. “부안 방사성폐기장 유치찬반 주민투표 관리위원회”를 설치하여 주민투표의 방법으로 6개월 이상 지속된 한국의 작은 시골도시에서 일약 세계적 관심이 주목된 부안 문제를 민주적으로 해결하기 위해 각고의 노력을 하고 있는 부안 군민들에 대해 적극적 지지와 함께 동지적 찬사를 보냅니다. 부안 군민들은 자주관리 주민투표를 준비하는 과정에서 읍면설명회․토론회, 투명하고 공정한 주민투표운동의 전개, 공정한 투표인명부의 작성 등 성숙된 민주적 역량을 유감없이 발휘하고 있다. 부안 군민의 자주관리 주민투표는 일방적으로 추진되어 온 국책사업에 대한 절차적 민주주의를 확립함으로서 한국의 민주주의발전에 새로운 전기를 마련하는 계기가 될 것이다.

1. 부안문제에 대해 책임자는 누구인가

우리는 이에 즈음하여 현재의 부안문제에 대한 책임이 누구에게 있는지를 분명히 하지 않을 수 없다. 정부의 관료주의적․권위주의적인 행정관행과 지방자치단체의 장의 독단적인 결정에 의해 촉발된 부안사태로 인해 건강했던 지역공동체는 비참하게 파괴되고 지역경제는 붕괴직전의 상태에 있다. 우리는 정부가 방사성폐기물처리장의 건설에 대한 지방자치단체의 유치신청을 받고자 했던 목적은 당해 자치단체 주민과의 긴밀한 협력을 바탕으로 그 사업을 추진하는데 있은 것으로 이해한다. 그러나 부안군수의 유치신청에 대해 군민의 반대와 찬성의 견해가 극명하게 대립적으로 표출된 이상 정부는 당초 의도한 주민의 적극적인 협력은 기대할 수 없게 된 것이다. 이에 정부는 부안군수의 유치신청을 반려하고 공정하고 민주적인 방법에 의해 주민의 동의를 얻어 다시 유치신청을 하게 하는 등의 필요한 조치를 취하는 것이 유치신청을 받고자 했던 당초의 취지에 부합했다. 그럼에도 불구하고 정부는 전국 240여 지방자치단체 가운데 유일하게 유치신청을 한 부안군에 대한 강한 집착과 안면도나 굴업도에서와 같이 주민의 요구에 더 이상 굴복하지 않겠다는 반민주적 권위주의적 오기행정이 현재의 부안문제를 야기한 것이다.
한편 이 번 사태에 대한 부안군수의 책임은 크게 지적되어야 한다. 방사성폐기물처리장의 유치가 주민의 공동체 생활에 근본적으로 중대한 영향을 미치게 된다는 것은 자명한 사실이다. 그리고 이와 같은 시설은 지역주민의 협력과 동의 없이는 원만하게 추진될 수 없다는 것이 안명도와 굴업도사태 및 외국의 사례에서 우리가 얻은 교훈이다. 그럼에도 불구하고 부안 군수는 이와 같은 중대한 사안에 대해 지방의회의 반대의견을 무시하고 주민의 동의도 얻지 않은 상태에서 독단적인 유치신청을 감행함으로서 현재의 부안 문제에 대한 직접적인 원인을 제공하였다. 이는 정부와 공모하여 의도적으로 주민의 폭발적인 반발을 유도하고 이를 전국적 단위에서 지역이기주의라는 여론공작을 통해 위도에 방사성폐기물처리장의 건설을 강제하려는 의도된 전략은 아니었던가 하는 의구심을 갖게 한다.

2. 주민소환제도의 즉각적 도입을 촉구한다

어찌되었던 대표자가 주민의 의사에 명백하게 반하는 행위를 하는 경우 주민이 그 대표자를 불신임하는 주민소환제도는 지방자치제도가 정착된 외국의 경우 일반적으로 입법화되어 있다. 그리고 부안군수의 독단적인 방사성폐기물처리장 유치신청과 같은 행위가 주민소환의 사유가 됨은 물론이다. 만약 우리의 경우에도 주민소환제도가 입법화되어 있었다면 6개월 이상의 극한적 투쟁을 대신하여 군수의 주민소환을 통해 그의 정치적 책임을 추궁하고 주민의 의사를 관철할 수 있을 것이다. 이것이 부안문제와 같은 사례에 있어 통상적인 문제해결의 경로이다. 이에 우리는 부안문제와 같은 사안의 재발을 방지하기 위해 조속한 시간 안에 주민소환제도를 도입할 것을 촉구한다.  

3. 자주관리 주민투표는 의문의 여지없이 적법하고 정당한 것이다

그러나 부안 문제에 대해 전적으로 책임이 있는 당사자들은 당면한 문제를 해결하고자 하는 의사도 의지도 전혀 없는 것으로 보인다. 이들은 민주적이고 평화적으로 부안 문제를 해결하고자 하는 군민의 자주관리 주민투표를 조직적으로 방해하고 있다. 정부는 부안 군민의 자주관리 주민투표가 정상적인 국정업무 수행을 저해하는 것으로 주민투표의 결과에 어떠한 효력도 인정하지 않을 것임을 분명히 하고 주민투표를 빙자한 투표강요 등에 대해서는 엄정하게 처벌하겠다는 협박을 하고 있다. 또한 전라북도 도지사와 부안 군수는 자주관리 주민투표는 법치주의의 근간을 위협하는 명백히 불법적인 것이기 때문에 반드시 이를 저지하고 말겠다는 가당치 않는 결의를 밝히고 있다. 이에 따라 이들은 공무원법을 위반하면서까지 소속 공무원을 모두 동원하여 주민투표저지결회대회를 개최하고 주민투표 공고문과 현수막을 강제 철거하는 등 조직적으로 주민투표 방해행위를 자행하고 있다. 이에 우리는 부안 사태에 대해 엄중한 책임을 져야 할 자들의 비이성적인 협박과 투표방해행위를 당장 중단할 것을 촉구하며 그들이 주장하는 부안 군민들의 자주관리 주민투표의 불법성 시비에 대해 다음과 같은 견해를 밝혀 둔다.

⑴ 자주관리 주민투표는 법적 근거를 필요로 하지 않는다

이들은 자주관리 주민투표가 국가의 권한에 속하는 국책사업을 그 대상으로 하는 것이며 이러한 주민투표를 실시하기 위해서는 법적인 근거가 있어야 함에도 불구하고 현행법상 이를 허용하는 법적인 근거가 없기 때문에 불법이라고 주장한다. 만약 현재 추진되고 있는 자주관리 주민투표가 국가의 관할권에 속하는 방사성폐기물처리장의 부안군 위도에의 설치 자체에 대한 찬성과 반대의 의사형성을 위한 주민투표라면 그 효력의 구속성 여부를 떠나 이들의 주장은 일견 경청할 가치가 있다. 그러나 현재 추진되고 있는 자주관리 주민투표는 방사성폐기물처리장의 설치 자체를 대상으로 하는 것이 아니라 부안군이 이와 같은 시설을 자기 구역 안에 적극적으로 유치하기 위한 신청 여부에 대한 지방자치단체의 의사를 형성하기 위한 것이다. 따라서 부안 군민의 자주관리 주민투표는 주민이 지방자치단체의 기관으로서 헌법상 보장된 지방자치권의 범위 안에서 유치신청이라는 자치사무에 대한 의사결정과정에 참여하는 것이라는 점에서 이들이 주장하는 국책사업을 대상으로 하는 관할의 유월의 주장은 전혀 근거가 없다.
지방자치사무에 대한 지방자치단체의 의사를 형성하기 위한 법적 구속력이 없는 임의적 주민투표(정치적 구속력이 있음은 물론이다)는 법률이나 조례상 근거가 없이 사실상 주민에 의해 자주적으로 실시되더라도 법률상 이를 명시적으로 금지하거나 제한하는 법률이 없는 한 그 적법성은 전혀 문제되지 않는다. 자주관리 주민투표는 주민투표라는 명칭에도 불구하고 그것에 법적인 구속력이 인정되지 않고 그 자체로서 지방자치단체의 의사를 직접 결정하는 것은 아니라는 점에서 자문적 주민의견조사로서의 법적 성질을 갖는다. 따라서 자주관리 주민투표에 의해 지방자치단체의 장이나 지방의회의 결정권한이 직접적으로 침해되거나 제한되는 것도 아니기 때문에 헌법상 대의제의 원리와 관련해서도 문제가 제기될 여지가 없다.

⑵자주관리 주민투표의 실시는 국민의 기본권이다

또한 부안 군민이 추진하는 자주관리 주민투표를 실시할 수 있는 권리는 헌법상 국민의 기본권에 의해 보장된다. 부안 군민이 자기의 생활에 직접적이고 중대한 영향을 미치는 방사성폐기물처리장의 유치 여부에 대해 주민투표의 형식으로 집단적인 의사를 형성하는 것은 인간의 존엄성과 행복추구권 및 기본권의 불가침성을 규정한 헌법 제10조, 자유권의 포괄성을 규정하고 있는 헌법 제37조제1항에 기초한 국민의 일반적 행동의 자유권, 헌법 제21조에서 보장되는 표현의 자유, 헌법 제26조의 청원권에 근거한 기본권의 행사로서 적법한 것이다.  

⑶공포된 주민투표법은 적법성 판단의 기준이 될 수 없다

이들은 한편 현재 부안 군민이 추진하는 자주관리 주민투표는 1월 29일 공포되고 6개월이 경과한 뒤 시행되는 주민투표법이 정하는 요건과 절차를 충족하지 못하고 있으므로 불법이며 따라서 주민투표법이 시행된 이후 주민투표법에 따라 실시되어야 한다고 주장한다. 현재 존재하지도 않는 법률을 근거로 불법을 운운하는 그들의 옹색한 주장에 대해 논박의 필요성을 느끼지 못한다. 불법성 여부의 판단은 현재 시행되고 있는 현행 법률을 근거로 하여야 한다. 따라서 공포만 되고 현재 시행되지 않는 주민투표법은 불법성 여부를 판단하는 법규범이 아니다. 앞에서 본 것과 같이 부안 군민이 추진하는 자주관리 주민투표는 법률의 근거가 없이도 실시될 수 있는 것이며 그 절차와 방법은 주민 스스로가 자율적으로 규제하여 이에 따라 실시하면 족한 것이다. 공포법률에 지나지 않는 주민투표법이 정하는 요건과 절차를 준수하지 않는 것이 위법성의 논거가 될 수 없음은 물론이다.  

⑷ 방사성폐기물처리장의 유치에 대한 주민투표는 헌법이 요청하는 것이다

지방자치제도는 헌법재판소가 적절히 지적하고 있는 것과 같이 주권의 지역적 주체인 주민에 의한 자기통치를 실현하는 것으로 지방행정에 있어 관료주의적 권위주의적 요소를 억제하고 지방자치단체 주민의 자기결정권사상에 높은 가치를 부여하는 것이다. 주민의 공동체업무에의 효과적인 참여가 가능한 지역 차원에서 보장되고 있는 아래로부터 위로의 단계적으로 구축되는 민주주의의 표현인 지방자치제도는 국가 차원에서의 직접민주주의 실시에 대한 제한과 한계를 지방자치제도를 통해 지방자치단체 차원에서 보완․보충하는 것이다. 이와 같은 지방자치의 헌법적 보장의 취지를 고려할 때 주민의 일상생활과 지역공동체에 중요한 영향을 미치는 방사성폐기물처리의 유치여부에 대해 주민의 의사를 주민투표의 방식으로 형성하는 것은 적법성에 의문이 제기될 수 없는 전적으로 주민의 합법적 행위일 뿐만 아니라 우리 헌법이 정당하게 요청하는 바로서 이를 방해․저지하는 행위는 헌법을 파괴․유린하는 행위가 된다는 점을 경고해 둔다.  

4. 정부와 부안 군수는 자주관리 주민투표에 적극 협력해야 한다

결국 이들의 주장은 현재 반대여론이 우세하다는 판단에 따라 주민투표의 실시 시기를 연기하는데 그 목적에 있는 것으로 보인다. 부안 군민과 부안 군수 및 정부가 주민투표의 방법에 의해 부안 문제를 해결하는데 합의한 지 벌써 2개월이 경과하였다. 그 동안 찬성파와 반대파는 자신들의 입장을 주민들에게 전달할 수 있는 충분한 시간을 가진 것으로 보이며 부안 군민들 역시 그 주장의 쟁점을 완전히 잘 파악하고 있다. 그리고 주민투표 관리위원회는 주민투표법에 준하여 찬성파와 반대파에 대해 공정한 주민투표운동을 보장하고 있다. 부안 문제에 대한 주민투표가 다시 6개월 이상 미루어지면 피해를 보는 것은 부안 주민들이다. 지금 중요한 것은 정부의 체면도, 군수의 체면도 찬성운동과 반대운동을 전개한 시민단체들의 체면도 아니다. 정부나 군수가 해야 할 당면한 과제는 지난해의 폭력적인 기억과 갈등을 치유하고 부안 군민들이 조속하게 생업에 복귀할 수 있도록 하는 것이다. 더구나 곧 농번기가 시작되는데도 주민투표를 미루자는 것은 부안 지역경제에 엄청난 타격을 가하고 지역사회의 갈등의 골을 더욱 깊게 할 것이며 부안 주민들을 고통의 늪으로 몰아 넣는 것이 될 것이다. 이제 방사성폐기물처리장의 유치여부에 대한 최종결정은 부안 군민들의 몫으로 돌려져야 한다.
이에 우리는 정부와 부안 군수는 현재 추진되고 있는 자주관리 주민투표의 원활한 진행에 적극적으로 협력하고 그 결과를 겸허하게 수용하여 부안 문제를 빠른 시일 안에 평화적으로 해결할 것을 촉구한다. 또한 정부와 부안 군수는 부안 군민들과 함께 조속한 시일 안에 원탁회의를 소집하여 군민간의 파괴된 지역공동체의 일체감을 치유하고 붕괴된 지역경제를 회복하기 위한 대책과 지원방안을 강구할 것을 촉구한다.  

5. 수요관리 중심의 에너지정책을 권고한다

한국에는 현재 16기의 원자력발전소가 가동 중이며 국내에너지의 40.9%를 공급하고 있다. 또한 정부는 2010년까지 8기를 추가 건설하여 세계 5위의 원자력 경쟁력을 확보하겠다는 ‘원자력강국론’의 굳은 의지를 천명하고 있다. 그러나 선진 외국에서 원자력기술이 부족하여 원자력에너지 중심의 전력공급전략을 포기하는 것이 아니라 원자력의 잠재적 위험성과 안전확보의 불완전성, 미래세대에의 책임 등에 의한 것임을 기억할 필요가 있다. 이와 관련해 일본의 고등법원이 2003년 원자력발전의 안전성을 문제삼아 원자로 설치허가에 대해 무효확인판결을 한 바 있음을 지적해 둔다. 한편 국제에너지기구에 의하면 한국의 단위 생산당 에너지소비량은 유럽지역 경제협력개발기구 국가들 평균의 2배에 이르며 1인당 에너지소비량 역시 20% 이상을 초과하고 있는 것으로 조사되고 있다. 이는 에너지 효율개선과 절약기술의 개발 등 수요관리에 의해 현재기준으로 2배 이상의 에너지소비량을 줄일 수 있다는 것을 의미한다. 이에 우리는 국가의 에너지정책과 관련해 첨예한 사회적 갈등과 사회비용의 지출, 국민의 건강과 생명에의 중대한 위험을 초래할 수 있는 원자력발전소의 추가건설에 의한 공급위주의 에너지정책에서 벗어나 수요관리에 최우선적 정책목표를 둘 것을 엄중히 권고한다.

6. 공정하고 투명한 입지선정절차의 입법화를 촉구한다

이와 함께 이미 배출된 방사성폐기물의 처분을 위해서는 안면도 사태, 굴업도 사태에 이어 부안 사태로 이어지는 10수년간의 정책실패의 요인을 과학적으로 분석하여 주민의 동의 하에 건설․운영될 수 있는 공정하고 투명한 후보지 설정절차와 이를 감시․검증하는 감시절차의 마련을 위한 입법적 노력을 다 할 것을 촉구한다. 독일의 경우 잘 정비된 것으로 평가되는 계획확정절차에도 불구하고 방사성폐기물처리장 건설의 특수성에 기인한 공정하고 투명한 입지설정절차의 마련을 위해 ‘최종처분장입지선정절차작업반’을 구성하여 2002년 12월 최종보고를 받아 이를 입법화하고 있으며 가까운 일본은 2000년 ‘특성방사성폐기물의 최종처분에 관한 법률’을 제정하여 방사성폐기물처분장의 건설․운영에 대한 공정하고 투명한 절차를 이미 정비하였음을 우리 정부는 타산지석으로 삼을 필요가 있다.  


2004년 2월 9일

민주주의법학연구회 회원 일동
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